بسمه تعالی

مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران

یک نسخه از رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390000447774 مورخ 1404/2/23 با موضوع: ماده 8 آیین نامه حمایت از ایمن سازی تأسیسات گردشگری موضوع تصویب نامه شماره 51920/ت61982 هـ مورخ 1403/3/27 هیأت وزیران که بر مبنای آن تمدید پروانه بهره برداری تأسیسات گردشگری فاقد استحکام بنا و مقاومت در برابر آتش که گواهی پایانکار ندارند در صورتی که در فهرست تأسیسات گردشگری پرخطر نباشد با اخذ بیمه نامه مسئولیت مدنی در قبال کارکنان و اشخاص ثالث ، بیمه نامه آتش سوزی و خطرات تبعی و اخذ تعهد نامه از بهره بردار مبنی بر قبول مسئولیت حداکثر برای یک دوره سه ساله بلامانع اعلام گردیده است از تاریخ تصویب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می گردد.

مدیركل هیأت عمومی و هیأت های تخصصی دیوان عدالت اداری ـ یداله اسمعیلی فرد

تاریخ دادنامه: 1404/2/23           شماره دادنامه: 140431390000447774

شماره پرونده: 0301842

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری 

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور 

طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری 

موضوع شکایت و خواسته: ابطال ماده 8 آیین نامه حمایت از ایمن سازی تأسیسات گردشگری موضوع تصویب نامه شماره 51920/ت61982هـ مورخ 1403/3/27 هیأت وزیران 

گردش کار: معاون حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره 158639 مورخ 1403/5/3 ابطال ماده 8 آیین نامه حمایت از ایمن سازی تأسیسات گردشگری موضوع تصویب نامه شماره 51920/ت61982هـ مورخ 1403/3/27 هیأت وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که:

"همان گونه که مستحضرید، احراز ایمنی تأسیسات گردشگری صرفاً با صدور «بیمه نامه آتش سوزی و مسئولیت مدنی» حاصل نمی گردد و غرض از وضع این آیین نامه، اطمینان از وجود تأسیسات گردشگری ایمن در برابر حوادث طبیعی و غیر طبیعی می باشد که مطابق با استاندارهای روز ایمنی وضع و رعایت شده باشد. بند 2ـ6 ـ3 مبحث دوم مقرّرات ملّی ساختمان (1384) اشعار می دارد: «شهرداری ها و سایر مراجع صدور پروانه ساختمان برای ساختمان هایی که مطابق تشخیص ناظران و تأیید سازمان نظام مهندسی استان، مقرّرات ملّی ساختمان رعایت نشده باشد، پایانکار صادر نخواهند نمود». این حکم مقرّرات ملّی ساختمان در خصوص الزام به «عدم صدور پایانکار» برای آن دسته از بناهایی که تشریفات قانونی لازم را رعایت ننموده و نیز الزامات فنّی مقرّرات ملّی ساختمان را رعایت نکرده باشند، با استناد به ماده (34) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان، یک قاعده بنیادین و لازم الاجراست. همچنین براساس ماده (28) آیین نامه اجرایی ماده (33) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان نیز این حکم در خصوص وظیفه شهرداری ها به عدم صدور پایانکار در صورت عدم رعایت مقرّرات ملّی ساختمان مورد تأکید واقع شده است.

علی الاصول احکام کلّی که بیانگر تشریفات صدور پروانه ساخت و نیز پایانکار می باشند، برای تمامی دستگاه هایی که صادرکننده پروانه و پایانکار هستند لازم الاجرا بوده و وارد نمودن استثناء به این احکام نیز در حوزه اختیارات قانونگذار و یا مقام مأذون از وی می باشد. ماده (34) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان اشعار می دارد:

«شهرداری و سایر مراجع صدور پروانه و کنترل و نظارت بر اجرای ساختمان و امور شهرسازی، مجریان ساختمان ها و تأسیسات دولتی و عمومی، صاحبان حرفه های مهندسی ساختمان و شهرسازی و مالکان و کارفرمایان در شهرها، شهرک ها و شهرستان ها و سایر نقاط واقع در حوزه شمول مقرّرات ملّی ساختمان و ضوابط و مقرّرات شهرسازی مکلّف اند مقرّرات ملّی ساختمان را رعایت نمایند. عدم رعایت مقرّرات یاد شده و ضوابط و مقرّرات شهرسازی تخلّف از این قانون محسوب می شود.»

با توجه به ماده مذکور، ملاحظه می شود که قانونگذار به صورت مطلق نسبت به لزوم رعایت مقرّرات ملّی ساختمان حکم صادر کرده است و در مقابل «آیین نامه حمایت از ایمن سازی تأسیسات گردشگری» با مستثنی نمودن تأسیسات گردشکری، بر حکم مطلق قانونگذار، قید وارد نموده است. با عنایت به این حکم قانون، «آیین نامه حمایت از ایمن سازی تأسیسات گردشگری» مصوّب هیأت وزیران به جهت استثناء وارد کردن بر حکم قانونگذار، خارج از حدود صلاحیت آن مرجع بوده و به جهت مغایرت با اطلاق ماده (34) قانون فوق الذکر، شایسته ابطال در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری می باشد. 

همچنین براساس دادنامه شماره 140331390000322102 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورخ 1403/2/11، شهرداری ها و سایر مراجع صدور پروانه ساختمان برای ساختمان هایی که مطابق تشخیص ناظران و تأیید سازمان نظام مهندسی استان، مقرّرات ملّی ساختمان رعایت نشده باشد، ملزم هستند تا پایانکار صادر ننمایند. مستحضرید که مصوبه هیأت وزیران منجر به نقض مدلول این دادنامه شده که طبق ماده (93) قانون دیوان عدالت اداری (1402) برای دستگاه های اجرایی لازم الاتباع بوده و هیأت وزیران نیز به عنوان دستگاه اجرایی واضع مقرّرات و آیین نامه ها، موظّف به رعایت مدلول دادنامه های هیأت عمومی دیوان عدالت اداری می باشد. بنابراین با در نظر گرفتن این امر که ماده (8) آیین نامه صدرالذکر مغایر با اطلاق ماده (34) قانون نظام مهندسی و کنترل ساختمان (1374) و مدلول دادنامه شماره 140331390000322102 مورخ 1403/2/11 بوده و با استناد به ماده (93) و بند (1) ماده (12) قانون دیوان عدالت اداری، تقاضا می گردد این ماده را از حیث مغایرت با قوانین و مقرّرات و نیز دادنامه دیوان عدالت اداری، جهت ابطال از تاریخ تصویب در هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مطرح فرمایید."

متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

" تصویب نامه شماره 51920/ت61982هـ  مورخ 1403/3/27

 وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی ـ وزارت امور اقتصادی و دارایی ـ وزرات راه و شهرسازی ـ سازمان برنامه و بودجه کشور ـ وزارت کشور ـ فرماندهی انتظامی جمهوری اسلامی ایران 

هیأت وزیران در جلسه 1403/2/23 به پیشنهاد شماره 14022100/15944 مورخ 1402/8/14 وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و به استناد اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، آیین نامه حمایت از ایمن سازی تأسیسات گردشگری را به شرح زیر تصویب کرد:

آیین نامه حمایت از ایمن سازی تأسیسات گردشگری

.............................

ماده 8 ـ تمدید پروانه بهره برداری تأسیسات گردشگری فاقد استحکام بنا و مقاومت در برابر آتش که گواهی پایانکار ندارند، در صورتی که در فهرست تأسیسات گردشگری پرخطر نباشد، با اخذ بیمه نامه مسئولیت مدنی در قبال کارکنان و اشخاص ثالث، بیمه نامه آتش سوزی و خطرات تبعی و اخذ تعهد نامه از بهره بردار مبنی بر قبول مسئولیت، حداکثر برای یک دوره سه ساله بلامانع است و در صورتی که در طول این مدت با وجود فراهم بودن تسهیلات بانکی، تأییدیه ایمنی مرجع ذی ربط را اخذ ننماید، مطابق تبصره ماده (5) این آیین نامه از فعالیت آن ممانعت به عمل می آید.

.......................

ـ معاون اول رئیس جمهور"

در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره 55609/133904 مورخ 1403/9/3 توضیح داده است که:

"1ـ طبق دادنامه شماره 9610090905800640 مورخ 1396/7/11 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، «مطابق بند 18 ماده (1) قانون اهداف و وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی مصوّب 1365، برنامه ریزی در جهت ایجاد و اصلاح و یا تکمیل تأسیسات جهانگردی از طریق سرمایه گذاری مستقیم و یا اعطای وام به بخش خصوصی و یا مشارکت با آنها و یا با سازمان های دولتی و شهرداری ها و صدور اجازه و نیز نظارت در تأسیس و اداره واحدهای اقامتی و پذیرایی و دفاتر خدمات مسافرتی و جهانگردی و سیاحت و زیارت فعالیت دارند و درجه بندی و نرخ گذاری این تأسیسات با همکاری سازمان های ذی ربط از وظایف وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامی تعیین شده و به موجب قانون تشکیل سازمان میراث فرهنگی و گردشگری مصوّب سال 1382 این وظیفه در اختیار سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری» و متعاقباً، براساس قانون تشکیل وزارت میراث فرهنگی، گردشکری و صنایع دستی مصوّب 1398، بر عهده این وزارتخانه قرار گرفته است.

2ـ در چهارچوب صلاحیّت فوق الذکر هیأت وزیران بنا به پیشنهاد سازمان میراث فرهنگی، صنایع دستی و گردشگری و به استناد اصل (138) قانون اساسی، آیین نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه بندی و نرخ گذاری تأسیسات گردشگری و نظارت بر آنها را به موجب تصویب نامه شماره 75791/ت 51001هـ مورخ 1394/6/11 به تصویب رسانده است.

3ـ در ماده (6) آیین نامه فوق الذکر مقرر شده است: «دارنده مجوز احداث تأسیسات گردشگری موظّف است پس از اتمام عملیات ساختمانی و تجهیز واحد مربوط، مراتب را جهت دریافت پروانه بهره برداری موقّت به اطلاع سازمان برساند. سازمان باید نسبت به صدور پروانه موقّت صرفاً برای یک دوره شش ماهه اقدام نماید. در این مدت دارنده مجوز باید نسبت به اخذ گواهینامه استاندارد کیفیت خدمات گردشگری اقدام و سازمان برای واحدهایی که موفّق به اخذ گواهینامه مذکور شده اند پروانه بهره برداری صادر نماید.»

در تبصره (2) ماده مزبور نیز در خصوص تمدید پروانه بهره برداری صادره مقرر شده است: «مدّت اعتبار پروانه بهره برداری تأسیسات گردشگری از تاریخ صدور، سه سال تمام بوده و تمدید آن از طریق سازمان منوط به بررسی اعتبار مجدد گواهینامه استاندارد کیفیت خدمات گردشگری است.»

4ـ با توجه به مقرّرات فوق، هیأت وزیران در مصوبه مورد شکایت، به استناد اصل (138) قانون اساسی، مبادرت به وضع آیین نامه حمایت از ایمن سازی تأسیسات گردشگری نموده و در ماده (8) آن مقرر داشته است: «تمدید پروانه بهره برداری تأسیسات گردشگری فاقد استحکام بنا و مقاومت در برابر آتش که گواهی پایانکار ندارند در صورتی که در فهرست تأسیسات گردشگری پرخطر نباشد با اخذ بیمه نامه مسئولیت مدنی در قبال کارکنان و اشخاص ثالث، بیمه نامه آتش سوزی و خطرات تبعی و اخذ تعهدنامه از بهره بردار مبنی بر قبول مسئولیت حداکثر برای یک دوره سه ساله بلامانع است و در صورتی که در طول این مدّت با وجود فراهم بودن تسهیلات بانکی تأییدیه ایمنی مرجع ذی ربط را اخذ ننماید مطابق تبصره ماده (5) این آیین نامه از فعالیت آن ممانعت به عمل می آید.»

5 ـ با این وصف، حکم ماده (8) مقرره مورد شکایت، اولاً: ناظر بر آن دسته از تأسیسات گردشگری وضع شده که سابقاً تأسیس شده و پروانه بهره برداری را دریافت نموده اند، و گرنه طبق ماده (2) این مقرره، صدور پروانه بهره برداری جدید، «منوط به دارا بودن پروانه ساخت و گواهی پایانکار یا تأییدیه ایمنی از سوی مرجع صدور پروانه ساخت می باشد.» ثانیاً: ناظر بر تمدید پروانه آن دسته از تأسیساتی است که تأسیسات پر خطر محسوب نمی شوند و گرنه طبق ماده (6) این مقرره، «تمدید پروانه بهره برداری تأسیسات گردشگری پر خطر ممنوع» است. ثالثاً: تمدید پروانه منوط به اخذ برخی تضمینات و تعهدات برای یک دوره سه ساله پذیرفته شده، وگرنه «در صورتی که در طول این مدت با وجود فراهم بودن تسهیلات بانکی تأییدیه ایمنی مرجع ذی ربط را اخذ ننماید، مطابق تبصره ماده (5) این آیین نامه از فعالیت آن ممانعت به عمل می آید.»

بنا به مراتب فوق با توجه به اولاً، وضع مصوبه مورد شکایت در چهارچوب اختیارات مقرر برای وزارت میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی و ثانیاً، معطوف بودن مصوبه به تأسیساتی که سابقاً پروانه بهره برداری خود را با وجود عدم دریافت گواهی پایانکار، اخذ نموده اند درخواست اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مورد استدعاست."

هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/2/23 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی

اولاً هیأت عمومی دیوان عدالت اداری براساس دادنامه شماره 140331390000322102 مورخ 1403/2/11 و با استناد به تبصره ماده 3 آیین نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه بندی و نرخ گذاری تأسیسات گردشگری و نظارت بر آنها و بند 2ـ6 ـ3 مبحث دوم مقرّرات ملّی ساختمان اعطای صلاحیت صدور پروانه بهره برداری به ادارات کل میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی استان ها را بدون اخذ گواهی پایانکار خارج از حدود اختیار مراجع صادرکننده مقرّرات اجرایی و خلاف قانون اعلام و حکم به ابطال مقرّراتی صادر کرده است که متضمن اعطای صلاحیت مزبور بودند. ثانیاً براساس بند 2 ماده 1 آیین نامه مورد اعتراض، «تأسیسات گردشگری» به «هریک از تأسیسات گردشگری اقامتی مندرج در ماده 1 آیین نامه ایجاد، اصلاح، تکمیل، درجه بندی و نرخ گذاری تأسیسات گردشگری و نظارت بر آنها موضوع تصویب نامه شماره 75791/ت51001 هـ مورخ 1394/4/11 که با اخذ مجوز از وزارت فعالیت می نمایند»، اطلاق شده است و براساس بند (ج) ماده 1 آیین نامه اخیرالذکر تمامی هتل، متل و مهمان پذیر، مراكز اقامتی خودپذیرایی شامل هتل آپارتما ن ها، زائرسراها و خانه مسافرها، اقامتگاه های بوم گردی و اقامتگاه های سنتی، مراكز تفریحی و سرگرمی گردشگری، مجتمع ها، اردوگاه ها و محوطه های گردشگری، مراكز گردشگری سلامت از قبیل مجتمع های سلامت تندرستی و آب درمانی و هتل بیمارستان، محیط ها و پارك های طبیعت گردی و گردشگری روستایی و عشایری، مراكز گردشگری ساحلی و دریایی، واحدهای پذیرایی و انواع غذاخوری های منفرد بین راهی، تأسیسات اقامتی و پذیرایی واقع در مجتمع های خدمات رفاهی بین راهی، واحدهای پذیرایی واقع در پایانه (ترمینال) فرودگاه ها، پایانه های مسافربری زمینی برون شهری، دریایی و ریلی، واحدهای پذیرایی واقع در پایانه های مسافری مرزی كشور، سفره خانه های سنتی، مناطق نمونه گردشگری، دهكده های سلامت، دفاتر یا شركت های خدمات سیاحتی و جهانگردی، مهمانسرا (پانسیون)، هتل سنتی، انواع هتل بوتیك، رستوران بوتیك و ملل و مراكز اقامتی و پذیرایی سیار جزء تأسیسات گردشگری محسوب شده است. بنا به مراتب مذکور و با عنایت به این که براساس رأی شماره 140331390000322102 مورخ 1403/2/11 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، تمدید و صدور پروانه بهره برداری در خصوص تأسیسات گردشگری که مقرّرات ملّی ساختمان در آنها رعایت نشده باشد از سوی ادارات کل میراث فرهنگی، گردشگری و صنایع دستی استان ها مغایر با قانون اعلام شده است، لذا با اخذ وحدت ملاک از مفاد رأی مذکور، ماده 8 آیین نامه حمایت از ایمن سازی تأسیسات گردشگری موضوع تصویب نامه شماره 51920/ت61982هـ مورخ 1403/3/7 هیأت وزیران که بر مبنای آن تمدید پروانه بهره برداری تأسیسات گردشگری فاقد استحكام بنا و مقاومت در برابر آتش كه گواهی پایانكار ندارند در صورتی كه در فهرست تأسیسات گردشگری پر خطر نباشد با اخذ بیمه نامه مسئولیت مدنی در قبال كاركنان و اشخاص ثالث، بیمه نامه آتش سوزی و خطرات تبعی و اخذ تعهدنامه از بهره بردار مبنی بر قبول مسئولیت حداكثر برای یك دوره سه ساله بلامانع اعلام گردیده، مغایر با مفاد رأی شماره 140331390000322102 مورخ 1403/2/11 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوّب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می شود. این رأی براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوّب 1402/2/10) در رسیدگی و تصمیم گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است.

                             رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری  ـ احمدرضا عابدی