شماره پرونده: هـ ت/ 0300052   

* شماره دادنامه سیلور:  140431390000010769      تاریخ: 1404/01/06

* شاکیان: انجمن صنفی کارگری مهندسین ناظر گاز خراسان رضوی و آقای علیرضا زنگنه ابراهیمی 

*وارد ثالث: اتحادیه صنف تاسیسات مکانیکی ساختمان شیراز و آقای داود منفرد

*طرف شکایت: وزارت راه و شهرسازی 

*موضوع شـکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 400/10600 مورخ 1403/1/29 معاون مسکن  و ساختمان وزارت راه و شهرسازی و قائم مقام وزیر در نهضت ملی مسکن 

ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ

* شاکیان دادخواستی به طرفیت وزارت راه و شهرسازی به خواسته ابطال بخشنامه شماره 400/10600 مورخ 1403/1/29 معاون مسکن  و ساختمان وزارت راه و شهرسازی و قائم مقام وزیر در نهضت ملی مسکن به دیوان عدالت اداری تقدیم کرده اند که به هیأت عمومی ارجاع شده است. متن مقرره مورد شکایت به قرار زیر می باشد:

"مدیر کل محترم راه و شهرسازی استان (کلیه استانها)

موضوع:دوره های آموزشی مجریان تجربی و مهندسیان تاسیسات مکانیکی در زمینه گاز ساختمان ها 

با سلام واحترام 

    در خصوص طراحی و اجرای لوله کشی گاز تا فشار 4/1 پوند بر اینچ مربع موارد زیر جهت اجرا ابلاغ می گردد:

در اجرای دستور مقام عالی وزارت مبنی بر فعالیت آن دسته از مجریان تجربی لوله کشی گاز که در حال حاضر به موجب شیوه نامه اصلاحی اجرای تفاهم نامه مورخ 1382/5/13 (فیمابین وزارت مسکن و شهرسازی و شرکت ملی گاز ایران ابلاغی به شماره 200/35262 مورخ 1385/8/8) دارای مجوز فعالیت می باشند، به آگاهی می رساند، این دسته از مجریان برای امکان ادامه خدمات طراحی لوله کشی گاز، مطابق شیوه نامه مذکور از تاریخ ابلاغ این بخشنامه به مدت دو سال مهلت دارند نسبت به گذراندن دوره های آموزشی ابلاغی از سوی دفتر مقررات ملی و کنترل ساختمان و قبولی در آزمون مربوطه اقدام نمایند.

از تاریخ ابلاغ این بخشنامه تا اطلاع بعدی، مجریان تجربی که به موجب تفاهم نامه یاد شده مجوز فعالیت جدید دریافت می نمایند فقط در بخش اجرای لوله کشی گاز ساختمان و در حدود صلاحیت مربوطه می توانند فعالیت داشته باشند. 

کلیه مهندسان دارای پروانه اشتغال به کار مهندسی تاسیسات مکانیکی برای تمدید و یا ارتقاء پایه پروانه اشتغال به کار موظفند علاوه بر دوره های آموزشی اجباری فعلی، ظرف مدت یک سال از تاریخ این ابلاغ دوره های آموزشی مرتبط با سامانه گاز ساختمان که از سوی دفتر مقررات ملی و کنترل ساختمان ابلاغ می گردد نسبت به شرکت در دوره های یاد شده اقدام و گواهی قبولی در آزمون دوره را اخد نمایند0/ معاون مسکن و ساختمان و قائم مقام وزیر در نهضت ملی مسکن 

*دلایل شاکیان برای ابطال مقرره مورد شکایت:

بخشنامه مورد شکایت به دلایل ذیل مغایر قانون است:

1ـ وضع بخشنامه توسط معاون محترم وزیر اصل رعایت سلسله مراتب میان مقررات اداری براساس  مقام وضع كننده (همچنانكه در اصل 138 قانون اساسی  مقررشده است) را نادیده گرفته و این امر برخلاف قانون است مستحضرید كه تبیین مواردی مانند نحوه اجرای آیین نامه اجرائی  قانون نظام مهندسی صرفا در صلاحیت وزیر راه و شهرسازی و مقامات دیگر از جمله معاون وزیر نمی توانند این صلاحیت را اعمال كنند. 

2ـ وفق مكاتبه شماره 112890/420 مورخ 1402/6/26 مدیر كل محترم دفتر مقررات ملی و كنترل ساختمان وزارت راه و شهرسازی، به استناد ماده 4 آیین نامه اجرایی ماده 33 قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان، مقررات ملی ساختمان به عنوان تنها مرجع فنی و اصل حاكم در تشخیص صحت طراحی، محاسبه، اجرا، بهره برداری و نگهداری از ساختمان ها اعم از مسكونی، اداری، تجاری، عمومی، آموزشی، بهداشتی و نظایر آن است. با عنایت به تصریح قانونی بدیهی است در صورت تناقض بین مباحث مقررات ملی ساختمان و سایر اسناد و مدارك فنی، مباحث مقررات ملی ساختمان ملاك عمل خواهد بود.

3ـ وفق بند 17ـ1ـ2 از مبحث هفدهم مقررات ملی ساختمان، پیروی از احكام مندرج در مبحث مذكور بر پایه اسناد قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان و آیین نامه اجرایی آن و همچنین مبحث دوم مقررات ملی ساختمان با عنوان "نظامات اداری" الزام قانونی دارد. برهمین اساس وفق ماده 4 از قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان، اشتغال اشخاص حقیقی و حقوقی به آن دسته از امور فنی در بخش های ساختمان و شهرسازی كه توسط وزارت مسكن و شهرسازی تعیین می شود، مستلزم داشتن صلاحیت حرفه ای است. این صلاحیت در مورد مهندسان از طریق پروانه اشتغال به كار مهندسی و در مورد كاردان های فنی و معماران تجربی از طریق پروانه اشتغال به كار كاردانی یا تجربی و در مورد كارگران ماهر از طریق پروانه مهارت فنی اجرا می شود. مرجع صدور پروانه اشتغال به كار مهندسی و پروانه اشتغال به كار كاردانی و تجربی وزارت مسكن و شهرسازی و مرجع صدور پروانه مهارت فنی وزارت كار و امور اجتماعی تعیین می گردد. بر همین اساس وفق ماده 29 قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان و همچنین بخشنامه شماره 120445400ص مورخ 1399/9/12 معاون محترم مسكن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی، حدود صلاحیت و ظرفیت اشتغال دارندگان پروانه اشتغال به كار كاردانی در بخش نظارت فنی بر ساخت و سازهای روستایی و شهرهای كمتر از پنجاه هزار نفر جمعیت و همچنین در بخش اجرای ساختمان تا حداكثر 4 طبقه روی شالوده. زیربنای 1000 مترمربع تعیین گردیده است. ضمن آنكه وفق ماده 2 از آیین نامه صدور پروانه مهارت فنی برای كارگران ماهر (كه به استناد ماده 4 قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان در جلسه مورخ 1376/4/8 بنا به پیشنهاد شماره 100/16704 مورخ 1375/10/15 وزارت مسكن و شهرسازی تصویب شده است)، ایشان پس از طی دوره آموزشی یا پس از كسب تجربه، پروانه مهارت فنی دریافت خواهند نمود و مطابق ماده 3 آیین نامه مذكور صلاحیت آن ها برای امور فنی در بخش ساختمان و شهرسازی مشخص گردیده و می توانند به تنهایی یا تحت نظارت كارگران ماهرتر به ارائه خدمات پردازند. همچنین وفق بند 1ـ21 از مبحث دوم مقررات ملی ساختمان، طراح به صورت تهیه كننده نقشه ها، محاسبات و مشخصات فنی ساختمان براساس شرح خدمات مهندسان رشته های ساختمان، در حدود صلاحیت مندرح در پروانه اشتغال صادره توسط وزارت مسكن و شهرسازی تعریف شده است. مضافا اینكه وفق جدول ذیل تبصره 2 ماده 12 آیین نامه اجرایی قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان و همچنین جدول شماره 13 ذیل بند 18ـ2 از مبحث دوم مقررات ملی ساختمان، حدود صلاحیت تهیه طرح و نظارت بر طرح صرفا برای مهندسان دارای پروانه اشتغال به كار مهندسی كه توسط وزارت مسكن و شهرسازی صادر گردیده، تعیین شده است. با عنایت به آنكه مجریان تجربی فاقد هرگونه پروانه اشتغال بكار از مرجع صدور پروانه (وزارت محترم راه و شهرسازی) می باشند، لذا ترتیبات قانونی اشاره شده در مقررات ملی ساختمان برای ایشان صادق نمی باشد.

4ـ وفق مكاتبه شماره 7722/د/ط مورخ 1402/10/26 رئیس كل محترم دادگستری استان خراسان رضوی و مكاتبه معاون محترم امور مسكن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی به شماره 400/34977 مورخ 1385/8/7 و همچنین مكاتبه كمیته تخصصی مبحث 17 مقررات ملی ساختمان به شماره 23122401 مورخ 1402/10/3 نیز كلیه مجریان خصوصا مجریان تجربی لوله كشی گاز "مطابق قوانین" هیچگاه صلاحیت انجام طراحی نقشه های گاز را دارا نبوده اند.

5 ـ مطابق تعاریف طراح، مجری و ناظر در ماده 1 و تبصره ذیل ردیف 4 از بند ث ماده 2 شیوه نامه اصلاحی اجرای تفاهم نامه مورخ 1382/5/13 فی مابین وزارت مسكن و شهرسازی و شركت ملی گاز ایران، صلاحیت طراحی، نظارت و بازرسی لوله كشی گاز، مختص مهندسان در رشته تاسیسات مكانیكی دارای پروانه اشتغال بكار مهندسی می باشد و مجریان تجربی مطابق بند 4 از ماده 3 این شیوه نامه صرفاً مجاز به تهیه نقشه (و نه طراحی) تا كنتور G40 می باشند. از طرف دیگر وفق جدول 1 ماده 3 شیوه نامه مذكور صرفا امكان اجرای لوله كشی گاز در حدود صلاحیت مجریان تعریف گردیده و در جدول 2 ماده 4 صلاحیت طراحی صرفا برای مهندسان ناظر لوله كشی گاز ساختمان مشخص شده است. شایان ذكر است وفق جدول شماره 2 از شیوه نامه مذكور، طراحی و محاسبه و تهیه نقشه صرفا در حدود صلاحیت مهندسان ناظر لوله كشی گاز ساختمان تعیین گردیده است. مضافا اینكه در ماده 1 شیوه نامه صدرالاشاره، ناظر به صورت مهندس ناظر از مهندسان تاسیسات مكانیكی ساختمان دارای پروانه اشتغال بكار از وزارت مسكن و شهرسازی می باشد كه دوره های آموزشی علمی و عملی نظارت بر لوله كشی گاز را بر اساس مبحث هفدهم مقررات ملی ساختمان با موفقیت به پایان رسانده و در پروانه اشتغال آنان صلاحیت طراحی، نظارت و بازرسی لوله كشی گاز درج شده باشد؛ در حالی كه هیچكدام از مجریان تجربی در دوره های عملی مبحث مذكور (كه توسط این سازمان برگزار می گردد) شركت ننموده اند.

* اتحادیه صنف تاسیسات مکانیکی ساختمان شیراز با نمایندگی آقای داود منفرد نیز به موجب دادخواست و لایحه تکمیلی و به عنوان وارد ثالث، به طور خلاصه اعلام کرده است که:

1. بخشنامه شماره 400/10600 مورخ 1403/1/29 معاون مسكن و ساختمان و قائم مقام وزیر در نهضت ملی مسكن وزارت راه و شهرسازی به صراحت در راسـتای دستور مقام عالی وزارت راه و شهرسازی (نامه شمــاره 17461 /01/110 مورخ 1402/2/10 در پیگیری نامه شماره 77ـ20/2 مورخ 1402/2/6 مقام عالی وزارت نفت بوده است كه در ویرایش پنجم مبحث هفدهم مقررات ملی ساختمان طی نامه شماره 02/100/26799 مورخ 1403/2/25 نیز توسط وزیر محترم راه و شهرسازی ابلاغ گردیده است  و وزیر كشور طی نامه شماره 38194 مورخ 1403/3/5 ویرایش پنجم مبحث 17 مقررات ملی ساختمان را با تاكید بر اصلاح تعاریف مجریان تجربی به كلیه استانداران محترم سراسر كشور ابلاغ نموده است؛ لذا با اندك دقتی در اصل 138 قانون اساسی كشور و در ما نحن فی نیز بر خلاف اظهارات مطروحه، جناب آقای بذرپاش وزیر محترم راه و شهرسازی آیین نامه  مزبور را امضا و جهت ابلاغ ارسال نموده است و هیچ مغایرتی با اصل 138 قانون اساسی كشور ندارد. 

2. استناد شاكی (انجمن صنفی كارگری مهندسین ناظر گاز خراسان رضوی و جناب آقای علی رضا زنگنه ابراهیمی) به ماده (4) آیین نامه اجرایی ماده (33) قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان و این موضوع كه مقررات ملی ساختمان به عنوان تنها مرجع فنی و اصل حاكم در تشخیص صحت طراحی، محاسبه و اجرا، بهره برداری و نگهداری از ساختمان ها اعم از مسكونی، اداری، تجاری، عمومی، آموزشی، بهداشتی و نظایر آن است كاملا صحیح می باشد، لیكن ویرایش پنجم مبحث هفدهم مقررات ملی ساختمان به استناد ماده (4) آیین نامه ماده (33) قانون مذكور نیز به عنوان تنها مرجع فنی و اصل حاكم در تشخیص طراحی، محاسبه، اجرا و... در لوله كشی گاز و سامانه گاز معتبر می باشد كه ویرایش پنجم مبحث هفدهم مقررات ملی ساختمان طی نامه شماره 02/100/26799 مورخ 1403/2/25 نیز توسط وزیر محترم راه و شهرسازی ابلاغ گردیده است و شیوه نامه اصلاحی نیز به عنوان مرجع، در روند اجرا و ارتباط دستگاه های اجرایی حاكم می باشد.

3. با توجه به بند 17 ـ1 ـ 2 مبحث هفدهم مقررات ملی ساختمان و الزام قانونی پیروی احكام مندرج در مبحث از قانون نظام مهندسی وكنترل ساختمان و آیین نامه اجرائی آن و صراحت قانون در ماده (4) قانون نظام مهندسی و ماده (2) آیین نامه اجرائی آن و مطابق نامه وزیر محترم تعاون، كار و رفاه اجتماعی، صلاحیت اشخاص حقیقی و حقوقی مختص وزارت راه و شهرسازی نمی باشد و در ویرایش چهارم مبحث هفدهم، وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعی به عنوان مرجع صدور صلاحیت از تعاریف طراح و مجری حذف شده بود، كه این موضوع برخلاف صریح ماده (4) قانون و ماده (2) آیین نامه اجرائی قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان می باشد و تدوین گر مقررات نمی تواند آیین نامه  ماده (33) قانون (مقررات ملی ساختمان) را برخلاف صریح مواد قانون تدوین و قانون را نقض نماید، لذا با عنایت به ضرورت انطباق آیین نامه با قانون و ضرورت تصویب آیین نامه در چهارچوب قانون و با در نظر گرفتن این موضوع كه مقررات ملی ساختمان (آیین نامه ماده (33))  صرفا در حوزه اصول و قواعد فنی می تواند ارائه نظر فرماید و نمی تواند دایره شمول ماده (4) و ماده (2) آیین نامه اجرائی قانون مذكور را تضییق نماید، این مهم در ویرایش پنجم مبحث هفدهم مقررات ملی ساختمان و ابلاغیه مذكور رعایت گردید.

4. در خصوص درج موضوع خلاف واقع در متن نامه رئیس كل دادگستری استان خراسان رضوی، كه اعلام نموده است " كلیه مجریان، خصوصا مجریان تجربی لوله كشی گاز مطابق قوانین هیچگاه صلاحیت انجام طراحی گاز را دارا نبوده اند " به عرض می رساند: این متن در نامه رئیس كل دادگستری استان خراسان رضوی بر خلاف صریح قوانین و بدون در نظر گرفتن حقوق استادكاران و كارگران ماهر در قانون نظام مهندسی درج گردیده است، همانگونه كه بطور واضح و شفاف در نامه مقام عالی وزارت كار به وزیر محترم راه و شهرسازی، به این موضوع و دارا بودن صلاحیت حرفه ای طراحی نقشه های لوله كشی گاز مجریان تجربی (صلاحیت حرفه ای ـ پیوست 9ـ10ـ11ـ12)  و اضافه نمودن وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعی به عنوان مرجع صدور صلاحیت در تعاریف مجری و طراح در مبحث هفدهم مقررات ملی ساختمان، برابر ماده (4) قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان و بند (ت) تبصره (1) ماده (2) آیین نامه اجرایی این قانون كه به صراحت و وضوح كامل به استادكاران و كارگران ماهر دارای صلاحیت از وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعی به عنوان اشخاص حقیقی و حقوقی یاد شده در قانون، اشاره شده است.

5. به استناد ماده 29 قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان می بایست وزارت مسكن و شهرسازی با هماهنگی دبیرخانه هیات عالی نظارت حداكثر 6 ماه از تاریخ تصویب این قانون، آیین نامه  نظام صنفی كارهای ساختمان را برابر قانون نظام صنفی تهیه و جهت تصویب به هیات وزیران پیشنهاد نماید، كه این مهم نیز پس از گذشت 27 سال هنوز محقق نگردیده است، لذا حذف مجریان تجربی (اشخاص صنفی مشمول ماده (2) قانون نظام صنفی دارای صلاحیت حرفه ای از وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعی) از فعالیت طراحی یا اجرا یا نادیده گرفته شدن حقوق ایشان خلاف صریح قانون می باشد. 

*خلاصه مدافعات طرف شکایت: 

علیرغم ابلاغ و تبادل لوایح صورت گرفته، لکن تا زمان تنظیم گزارش پاسخی واصل نشده است. 

پرونده شماره هـ ت/0300052 مبنی بر ابطال بخشنامه شماره 400/10600 صادره مورخ 1403/1/29 معاون مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی و قائم مقام وزیر راه و شهرسازی در نهضت ملی مسکن در جلسات هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست با حضور نمایندگان شاکی و طرف شکایت مورد رسیدگی قرارگرفت و اعضای محترم هیات به اتفاق به شرح ذیل اعلام نظر نمودند:

رای هیات تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست

اولا براساس ماده 4 قانون نظام مهندسی و كنترل ساختمان اصلاحی مصوب 1390 مقرر گردیده: «از تاریخی كه وزارت راه و شهرسازی با كسب نظر از وزارت كشور در هر محل حسب مورد اعلام نماید، اشتغال اشخاص حقیقی و حقوقی به آن دسته از امور فنی در بخش های ساختمان و شهرسازی كه توسط وزارت یاد شده تعیین می شود مستلزم داشتن صلاحیت حرفه ای است این صلاحیت در مورد مهندسان از طریق پروانه اشتغال به كار مهندسی و در مورد كاردان های فنی و معماران تجربی از طریق پروانه اشتغال به كار كاردانی یا تجربی و در مورد كارگران ماهر از طریق پروانه مهارت فنی احراز می شود مرجع صدور پروانه اشتغال به كار مهندسی و پروانه اشتغال به كار كاردانی و تجربی وزارت راه و شهرسازی و مرجع صدور پروانه مهارت فنی وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعی تعیین می گردد. شرایط و ترتیب صدور، تمدید، ابطال و تغییر مدارك صلاحیت حرفه ای موضوع این ماده و چگونگی تعیین، حدود صلاحیت و ظرفیت اشتغال دارندگان آنها در آیین نامه اجرائی این قانون معین می شود.»

ثانیا براساس ماده 33 قانون مذکور نیز مقرر گردیده: «اصول و قواعد فنی كه رعایت آنها در طراحی، محاسبه، اجرا، بهره برداری و نگهداری ساختمان ها به منظور اطمینان از ایمنی، بهداشت، بهره دهی مناسب، آسایش و صرفه اقتصادی و ضروری است، به وسیله وزارت راه و شهرسازی تدوین خواهد شد. حوزه شمول این اصول و قواعد و ترتیب كنترل اجرای آنها و حدود اختیارات و وظایف سازمان های عهده دار كنترل و ترویج این اصول و قواعد در هر مبحث به موجب آیین نامه ای خواهد بود كه به وسیله وزارتخانه های راه و شهرسازی و كشور تهیه و به تصویب هیات وزیران خواهد رسید. مجموع اصول و قواعد فنی و آیین نامه كنترل و اجرای آنها مقررات ملی ساختمان را تشكیل می دهند.»

ثالثا بر اساس پی نوشت مندرج در ذیل بند 17ـ1ـ2ـ2 از فصل هفدهم مقررات ملی ساختمان تصریح گردیده: «مجریان لوله کشی گاز که در حال حاضر به موجب شیوه نامه اصلاحی اجرای تفاهم نامه مورخ 1382/5/13 فیمابین وزارت مسکن و شهرسازی و شرکت ملی گاز ایران (ابلاغ شماره 35462/400 مورخ 1385/8/9)، دارای مجوز فعالیت می باشند، موظفند وفق ابلاغیه شماره 400/10600 مورخ 1403/1/29 وزارت راه و شهرسازی برای گذراندن دوره های آموزشی طراحی لوله کشی و سامانه گاز اقدام نمایند.»

بنابه مراتب مذکور و با توجه به اینکه مرجع تعیین شرایط و ترتیب صدور، تمدید، ابطال و تغییر مدارك صلاحیت حرفه ای در امور فنی در بخش های ساختمان و شهرسازی و چگونگی تعیین، حدود صلاحیت دارندگان آنها وزارت راه و شهرسازی است و مجریان لوله کشی گاز نیز موظفند دوره های آموزشی طراحی لوله کشی و سامانه گاز ابلاغی از سوی دفتر مقررات ملی و کنترل ساختمان طی نموده و در آزمون مربوطه قبول شوند، لذا صلاحیت افراد مذکور جهت طراحی لوله کشی و سامانه گاز از سوی وزارت راه و شهرسازی احراز می گردد و بر این اساس بخشنامه شماره 400/10600 صادره مورخ 1403/1/29 معاون مسکن و ساختمان وزارت راه و شهرسازی و قائم مقام وزیر راه و شهرسازی در نهضت ملی مسکن مغایر قوانین و مقررات مورد استناد شاکی و خارج از حدود اختیارات مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمی باشد. این رای به استناد بند (ب) ماده 84 قانون دیوان عدالت اداری اصلاحی مصوب 1402 ظرف مهلت بیست روز از تاریخ صدور از جانب رئیس محترم دیوان عدالت اداری یا 10 نفر از قضات محترم دیوان عدالت اداری قابل اعتراض است. همچنین این رای به استناد ماده 93 قانون مذکور پس از قطعیت در رسیدگی و تصمیم گیری های آتی مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل خواهد بود.

رئیس هیأت تخصصی شهرسازی، منابع طبیعی و محیط زیست دیوان عدالت اداری ـ شهریار قلعه